2014年9月，在联合国残疾人权利委员会的第12次会议上，该委员会决定在其第13次会议上，即2015年4月15日，利用一天时间讨论有关残疾人接受教育权利的问题，在残疾人权利委员会第14次会议上，委员会根据2015年4月15日讨论结果发布了有关《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》，该一般性意见正式于2016年11月25日发布。
该文件承认全纳应该作为教育权利实现的关键因素，《残疾人权利公约》作为第一份具有法律约束力的国际公约涵盖了有关优质全纳教育的概念，同时联合国可持续发展目标第４项也重申了全纳、优质和公平教育的价值。一般性意见认为，过去几十年有关残疾人教育的权利取得很大进步，但是委员会对现存的很多挑战依然担忧，因为全球数百万残疾人依然被剥夺接受教育的权利。
《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》认为，确保全纳教育的权利需要在所有正规和非正规教育环境中改变文化、政策和行动，以适应个别学生的不同要求，并承诺消除阻碍这些障碍可能性。它涉及提高教育系统的包容能力，以覆盖所有学习者。它侧重于所有学生，特别是那些因不同原因被排斥或有被边缘化风险的学生的充分、有效参与、可获得性、出勤率和成效。
全纳教育涉及不受歧视地获得优质的正规和非正规教育。全纳旨在通过关注残疾学生的福祉和成功，使社区、教育系统和结构能够反对歧视，包括有害的陈规定型观念，承认多样性，促进参与并克服所有人学习和参与的障碍。文件认为，全纳教育需要教育系统在立法、政策以及教育融资、管理、设计、提供和监测机制方面进行深入改革。
《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》在联合国人权高专办网站上有一个容易阅读的版本，上面涵盖了全纳教育一些基础的定义以及方法。本文简单介绍有关该文件涉及全纳教育的一些基础内容。
１.有关全纳教育的定义，第4号一般性意见认为全纳教育即残疾人或者特殊需要儿童与非残障人群在同一地方接受优质教育，即全纳教育含义。（This document is about the right of all people with disabilities to get a good education in the same places as people without disabilities，This is called Inclusive Education.）
2.第4号一般性意见认为很多国家及其政府已经认同全纳教育的理念，并开始在各自国家进行实践，并且不少国家已经取得长足的进步。但是现存的挑战是，目前在很多国家残疾人并不是接受的优质教育，他们所接受的教育是低质量的教育，甚至干脆没有接受教育的条件。
３.第4号一般性意见认为，其中全纳教育的特点即为：残疾人和非残疾人士在一起学习和接受教育，所有的人在同样的学校、学院或者大学一起学习。全纳教育意味着所有的残疾人不会被送入与非残障人士接受教育的不同学校或者班级（This means people with disabilities are not sent to other schools or classrooms away from other people）。
４.第4号一般性意见认为全纳教育意味着：残疾人在接受教育时候应该与非残障人士在一同接受教育；残疾人在入学、接受教育或者未来后续发展时候应该获得支持。
5.在谈及全纳教育的意义时，第4号一般性意见认为首先残疾人获得优质的教育是他们的基本权利之一；全纳教育的实施将更加有利于残障人士的社会融入，并成为社会的一部分，同时他们也能做更多的事情，包括学习更多的技能，寻找工作和实现自己的梦想。文件强调全纳教育不止可以帮助残疾人接受优质的教育，同时也可以增加残障人士和非残障人士的互相支持和理解。
6.在谈及如何实现全纳教育时，《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》认为缔约国有义务对教育系统进行改革以确保所有的人（残障人士和非残障人士）能够在一起学习并接受优质的教育。
7.实现全纳教育的具体要求包括，缔约国需要确保残疾人士，包括妇女和女童在学校被平等对待同时确保不会遭到暴力和虐待；残障人士应该就近入学；所有的人能够获得初级和中等教育机会；缔约国有义务提供免费的初等教育，同时尽力做到中等教育也实现免费的目标。
8.在实现全纳教育的目标时，政府的义务包括:确保缔约国的法律、学校教育系统朝向全纳教育目标方向进行改革；确保残障人士对他们的权利实现感到满意；缔约国在政府的长期计划或者法规中列入全纳教育的条款；缔约国需要确保为残障人士提供合理便利环境，包括在教室、厕所、交通、建筑大楼、图书和信息获得等方面，让残障人士容易获得和使用相关设施。
9.第4号一般性意见还呼吁缔约国应该采纳一些措施，包括：政府应该在残障儿童早期进行介入，确保他们需要哪一方面的具体支持；缔约国确保每个有特殊需要的儿童都能够尽可能在入学、学习和未来发展中获得相应的支持；缔约国提供的支持涉及多方面，例如特殊的电脑、在课堂教学中提供相关的支持；教学场所也应该进行改革，以确保残障人士获得合理便利的支持；文件还强调每个人能够获得他们学习的最佳方案，同时这些个性化的教育可能有差异。
10.在实现全纳教育的方面，《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》呼吁缔约国为学校教师、教职人员提供有关全纳教育的相关培训；学校应该和残障社群（残障人组织），包括残障儿童的家长合作，并在制订决策时采纳他们的建议；缔约国确保在法律和法规中废除阻碍残疾人获得平等教育的条款；同时，缔约国有义务对公众宣传，让公众接受确保每个人都有接受教育的权利理念。
11.缔约国在实现全纳教育的其它措施包括：政府应确保残障人士知道他们的教育权利，并且可以对发生的事情有发言权；如果残障人士没有获得受教育的权利，他们可以通过一种简单的方式进行投诉；确保残障人士和儿童对教育体系中的发生的问题和改进有参与和建议权利。
12.在实现全纳教育的实现方面，《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》还建议缔约国国内政府各个部门应该互相配合，例如在法律法规上将全纳教育写入国内法律，或者纳入政府发展计划，同时，政府财政拨款方面，也需要考虑如何对发展全纳教育方面进行投入。
13.第4号一般性意见还认为，政府需要对公职人员进行有关残障人士法律的培训，不仅仅全纳教育对残障人士来讲很重要，各国的发展措施尽可能考虑残疾人是过上美好的生活，例如医疗健康系统、交通中有对残障人士易于使用的特点，以确保残障人士可以像其它非残障人士一样融入社区，并不是只能待在家中。
14.《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》承认缔约国在实现上面的一些方案时候可能不能一步到位，但是缔约国可以优先考虑采纳一些措施，例如：缔约国所有残障人士能够获得教育机会；教育系统应该进行变革和调整以确保他们可以为残障人士教育提供支持性环境；所有残障儿童都能够获得免费的初等教育。
《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》中的核心条款包括：a.残障儿童应该与非残障儿童一同接受教育，而不是将他们隔离在特殊的学校，剥夺他们享受优质教育的机会；b.缔约国有义务对全纳教育进行推广，包括发展学校的无障碍设施、进行资金投入、对教师进行培训、提供公众意识倡导和宣传、废除法律法规中妨碍全纳教育的条款;c.全纳教育中缔约国需要与残障社区组织、家长合作，让他们参加决策，包括对改进教育的政策制订提供咨询建议。
通过对联合国残疾人权利委员会在2012年、2022年对中国履约报告审议的结论性意见比较，我们发现，2012年联合国残疾人权利委员会审议的结论性意见中，委员会提出：委员会对缔约国积极发展特殊教育学校的政策表示关注，尤其仅仅有部分身体残疾和轻度弱视的残障儿童可以到主流学校学习，而其它残障儿童大多被迫进入特殊教育学校或者干脆被辍学。委员会建议中国政府将用于发展特殊教育的资源转移到发展全纳教育学校，以确保更多残障儿童可以接受主流学校教育。
2022年10月，联合国残疾人权利委员会发布的结论性意见中涉及全纳教育的表述如下：委员会对缔约国对残障儿童处于隔离教育设施中的数量较高，同时主流教育学校缺乏资源支持全纳教育的状况表示关注，包括主流学校缺乏手语翻译、合理便利、在全纳教育方面缺乏有资质的专业老师。委员会建议中国政府通过立法和发展综合行动计划，将全纳教育作为向残障儿童提供高质量教育的可以执行的权利，政府的行动计划中要有具体的目标，包括智力和心理障碍的儿童、时间框架和预算、将用于特殊教育的资源转移到全纳教育以及发展全纳教育课程。
可见，两次审议中，残疾人权利委员会都在全纳教育上对中国政府提出了特别建议。在对中国有关残障儿童的教育发展中，我们根据来源于中国政府官方文件、中国媒体报道以及国内非政府组织、学者统计数据发现。中国目前针对特殊教育的范式由90年代兴起的“随班就读”、“特殊教育学校”、“普通学校开设特教班级”的三种模式，到2017年后新增了“送教上门”和“远程教育”模式。即中国的针对特殊需要儿童的教学模式目前呈现了多元化，国际非政府组织、一些学者研究报告中往往强调中国针对残障儿童的教育模式呈现双规制，即在普“通学校随班就读模式”和集中“将特殊教育需要儿童孤立和隔离在特殊教育学校模式”。
需要肯定的是，中国政府最近20年来在发展特殊教育方面投入了大量的资金。例如在2008-2012年期间，中国政府实施了两期修建特殊教育学校项目，在中西部投入了102亿人民币用于1182所特殊教育学校、初级和高等职业学校、师范院校的建设，包括采购教学设备和硬件设施修建。中国政府在努力通过发展特殊教育学校的模式提高残障儿童的入学率。
例如，根据中国官方的数据统计，1989年时，中国的视障、聋哑儿童的入学率不到6%。而在“特殊教育提升计划（2014-2016）”年中，中国政府制定了2016年中国视障、失聪和智力障碍的儿童入学率将达到90%。第二期“特殊教育提升计划（2017-2020）”中，中国政府制定在2020年残疾儿童接受义务教育入学率在95%的目标。在2021年政府发布的“十四五特殊教育发展和行动计划”中，中国政府制定2025年，中国残障儿童入学率在97%的目标。根据官方的提供的数据和制定的蓝图，中国政府希望在残障儿童的入学率由1989年的6%提升到2025年的97%，从提高入学率角度讲，这是一个非常积极的态度，包括政府的大量资金投入。
正如联合国残疾人委员会在2012年审议中国的履约报告中提到，中国政府在通过积极发展特殊教育的模式提供残障儿童的入学率。我们根据更多国内学者发布的文献统计到，1948年国民政府在发布的最后一期《教育年鉴》显示，1948年时，中国当时仅有的特殊教育学校数量是46所（另有媒体报道是42所，我们在该文中暂时不对该数据的差异进行比较）。1978年时候，中国特殊教育学校数量是大约280所。大多的学校建设是上世纪90年代和新世纪的20年中。到2021年为止，中国已经有针对残障儿童教育的特殊学校达2288所。第二期“特殊教育提升计划（2017-2020）”提出，中国在人口超过30万的城市或者残疾儿童数量众多的城市设立一所特殊教育学校，在“十四五特殊教育发展和行动计划“中，这一目标扩展到，中国政府鼓励人口超过20万的县（市、区或旗）设立一所特殊教育学校。
我们通过对中国1949年后有关残疾人教育的政府文献查阅发现，早在1994年中国政府发布的《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》中，中国政府认为残疾儿童少年随班就读有利于残疾儿童少年就近入学，有利于提高残疾儿童少年的入学率，有利于残疾儿童与普通儿童 互相理解、互相帮助，促进特殊教育和普通教育有机结合，共同提高。同时该办法还强调了残疾儿童少年随班就读，应当就近入学。在城市和交通便利的地区，也可以相对集中在指定学校就读。这个文件是上世纪早期政府文件中的一份很契合全纳教育精神的政府文档。但是最近10年中国政府有关2期特殊教育提升计划中均强调了扩展特殊教育规模发展模式。
中国政府制订的几期有关特殊教育的行动计划均显示了，国家在提升残障儿童入学率、为残障儿童提供教育机会方面均在积极发展特殊教育学校模式，尽管在2012年残疾人权利委员会审议中国履约报告后向中国政府提出了”将用于发展特殊教育的资源转移到发展主流全纳教育模式“的建议。但是根据政府最近几期行动计划，我们担忧的是，特殊教育依然是目前中国政府针对特殊需要儿童教育的重心，这种策略未来还可以继续在中国扩张，并形成对特殊需要儿童建立教育的隔离体系。
《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》作为残疾人权利委员会专门针对公约第24条实现残障人士受教育权问题，其一般性意见——发展针对残障人士的全纳教育，让残障和非残障人士在同一环境下接受优质的教育，是公约一般性意见的核心思想。中国作为残疾人权利公约的缔约国，在发展国内针对残疾人教育权利实现的模式上，也应该优先考虑优先发展全纳教育的模式，而不是继续扩张特殊教育学校，将残障人士与非残障人士分开进行教学的模式。
残疾人权利委员会审议观察之（三）中，我们也提出，过去10年内，中国的不少城市发生了普通学生家长抗议特殊需要儿童就读主流学校的案例，这些案例分别发生在北京、广州、深圳、哈尔滨等城市，更有甚者，2018年,一名孤独症孩子母亲在了解到其孩子在学校遭到其他学生及家长的欺凌后，与孩子一起跳楼自杀的极端案例。2017年全国全纳教育论坛上，由北京师范大学、北京联合大学通过对全国2000多个残障儿童家长的访谈调研研究报告显示，该学术研究中27%的残障儿童在进入主流学校就读时都遭到来自普通家长的压力和抗议，包括要求残障儿童去特殊教育学校上学。 众多反对家长的意见包括，有的家长假想认为残障儿童与非残障儿童就读，将影响班级教学进度，进而影响非残障儿童取得更好的成绩。这种考虑也是对中国目前基础教育的本质进行反思，基础教育是否需要发展应试教育模式，还是推行以普及和发展教育平等的模式。
这项研究也显示，中国在推动全纳教育方面的公众意识倡导工作有待提高，尽管中国政府在2017年修订的《残疾人教育条例》中首次强调了发展融合教育的理念，但是在具体实践中，如果不响应联合国残疾人权利委员会分别在2012年、2022年给中国政府在落实全纳教育方面的建议，那中国上百万适龄残疾儿童继续被孤立在特殊教育学校的话，下一次委员会对中国政府履约审议又是一个即将被国际社会关注的问题。而数百万中国的适龄残障儿童会继续被隔离在特殊教育学校，并被剥夺接受优质教育机会。去过10年，中国政府在发展针对残疾儿童教育方面投入了大量资金，很遗憾这些资金大多用于发展特殊教育学校，而非响应《残疾人权利公约》以及其2016年发布的第4号一般性意见精神。
《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》还提到了来自残障社群，残障人组织、残障儿童家长参与残障人教育模式的决策制定的重要性。残障人组织、残疾儿童家长参与决策参与在1994年西班牙通过的《萨拉曼卡宣言》和《特殊需要教育行动纲领》也强调了其重要性。2022年残疾人权利委员会审议中国的履约报告中，也建议中国政府鼓励发展残障人士自助组织，而非由官方所主导的残疾人联合会。这点也是第４号一般性意见给予中国残障社群的启示，有关残障人士教育的政策制订，需要由残障人社群的组织、利益群体参与。即“没有我们的参与，就与我们无关”（Nothing about us without us）原则。
简而言之，《残疾人权利公约第24条第4号一般性意见——有关全纳教育权利》给予中国政府在发展针对残疾人教育的启示可以简单归纳为：a.将残障儿童与非残障儿童在同一环境中上学，即采取就近学校上学原则，学校应该满足学生需要的多样性，包括承认残障是人与人个体差异的一部分；b.停止大规模发展特殊教育学校的模式，转而将资源投入发展融合教育理念，同时可以将目前的特殊教育学校转换为为主流学校提供针对残疾儿童教育的教育支持中心；c.制订实现全纳教育的发展规划，包括在提高对普通学校老师、管理人员的培训，增加无障碍环境的建设、增强残障人社群参与有关教育发展的决策和咨商、鼓励不同地区增加有关全纳教育的最佳实践分享；d. 政府设立一部综合性反歧视法以应对针对教育领域的歧视和排斥、增加有关全纳教育理念的社会宣传，让公众更加接纳该概念等。
备注：根据联合国儿童基金会数据，2006年中国统计残疾儿童数量在500万之众，但是最新中国政府公布数据，持有残疾证注册的残疾儿童目前中国有120余万，因为统计方法不同，包括是否根据持证数量进行统计，所以中国目前具体有多少残障儿童，这个数据依然是争议，在统计方法上，2022年委员会审议中国履约报告中也提出建议中国政府采纳华盛顿残疾统计小组的数据统计方案。
Sources:
1.CRPD,Article 24 Education,https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities/article-24-education.html.
2.General comment No. 4 on Article 24 – the right to inclusive education,CRPD,https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-comment-no-4-article-24-right-inclusive.